Dott. Michele De Luca
Parliamo del tema della prescrizione degli abusi edilizi. Se parliamo di abusi edilizi, ci riferiamo ad uno dei più complessi e delicati nodi del diritto urbanistico e penale italiano. Di particolare interesse è la natura permanente dei reati edilizi e il momento esatto in cui si può considerare conclusa l’attività illecita, così che possa avviarsi il decorso di prescrizione.
Al riguardo, la recente Sentenza della Corte di Cassazione n. 37512/2025, emanata sul tema, ha apportato dei chiarimenti davvero importanti in merito. In breve, essa ha ribadito la natura permanente dei reati edilizi, e vi ha aggiunto una preziosa precisazione di quelli che sono i criteri sostanziali per individuare il momento d’effettiva ultimazione dell’opera abusiva.
Differenza tra aspetti penali e amministrativi
Dovremmo distinguere, prima ancora d’addentrarci negli esiti della sentenza, tra gli aspetti penali e quelli amministrativi della questione. Gli abusi edilizi sono, sul piano penale, dei reati contravvenzionati, solitamente assoggettati a sanzioni come arresto o ammenda. E sono reati il cui regime di prescrizione è stabilito dagli artt. 157 e ss. del Codice Penale. La prescrizione, come si sa, è il termine entro il quale l’azione penale può essere esercitata, e una volta decorso il reato si estingue e non è più perseguibile.
Inquadriamo ora la situazione sul piano amministrativo. Qui le misure di ripristino o demolizione, oltre alle sanzioni amministrative, non sono assoggettate in automatico alle stesse scadenze relative alle prescrizioni penali.
Si nota che l’ordine di demolizione, emanato tramite sentenza, ha natura ripristinatoria e amministrativa. Stando alla giurisprudenza di legittimità, è un atto dunque non soggetto a prescrizione in senso penale. In termini pratici, un’opera abusiva può essere soggetta a provvedimenti di ripristino anche dopo diversi anni da quando i medesimi siano stati emanati. In tal caso, quindi, non è possibile invocare la prescrizione penale quale causa d’estinzione del reato.
La natura permanente del reato edilizio
Torniamo alla Sent. n. 37512/2025 della Corte di Cassazione. Questa ribadisce il principio fondamentale per il quale i reati edilizi sono di natura permanente. L’illecito, in sostanza, non si esaurisce al momento in cui l’opera viene realizzata, bensì lo stesso si protrae fino a che non ha luogo uno dei momenti di cessazione della condotta illecita.
Per la giurisprudenza consolidata, la permanenza del reato termina qualora si verifichi almeno uno degli eventi qui di seguito esposti:
- Completamento dell’opera, con la sua ultimazione concreta e funzionale;
- Sospensione volontaria o imposta dei lavori;
- Provvedimento impeditivo, come il sequestro dell’opera;
- Sentenza di primo grado, nel caso in cui i lavori non proseguano oltre tale fase.
Nel caso passato all’attenzione della Cassazione nella sentenza citata, gli imputati sostenevano che la prescrizione fosse subentrata nel 2017, in base alla data d’attivazione di un’utenza. La Suprema Corte ha respinto la tesi avanzata, con la motivazione per la quale l’opera era ancora non completa nel sopralluogo effettuatosi in data 7 luglio 2018. Ragion per cui, l’illecito era da considerarsi ancora in corso in quella data. E sarebbe stato allora da considerare tale fino alla data effettiva d’ultimazione, o quantomeno sospensione, dei lavori.
Ultimazione dell’opera e sua definizione
A questo punto, cosa dovremmo intendere, precisamente, con “ultimazione dell’opera”? La giurisprudenza ha apposto una distinzione tra una nozione formale e una sostanziale. Per aversi ultimazione dell’opera, non è sufficiente che siano state avviate delle attività nell’edificio in questione, o comunque attivate delle utenze (acqua, luce, gas). L’opera è realmente ultimata dal momento in cui essa presenta la dotazione di tutti i requisiti di funzionalità e agibilità.
Per scendere nei dettagli, occorre che siano state completate le rifiniture esterne e quelle interne, come gli intonaci, gli infissi e le finiture. Ciò a vantaggio d’una condizione ottimale d’abitabilità e di piena funzionalità dell’immobile.
In relazione a quanto affermato, si può considerare cessata la permanenza del reato se si registra l’effettivo completamento della totalità delle opere di finitura, con decorrenza da quel momento. Non basta dunque l’attivazione delle utenze, o la mera occupazione dell’immobile.
La durata della prescrizione degli abusi edilizi
Passiamo adesso alla durata della prescrizione e al calcolo di essa. Le contravvenzioni edilizie tipiche di cui all’art. 44 d.P.R. n. 380/2001, sono soggette a un termine prescrizionale minimo di 4 anni, e il massimo può giungere a 5 anni, o anche più, se subentrano interruzioni o sospensioni.
Si ha sospensione dal momento nel quale accade uno dei fatti propensi a interrompere o sospendere il termine, quale può essere la comunicazione d’avvio dei lavori, l’atto d’accertamento o la sentenza di condanna. Vi sono poi altri casi, qui di seguito descritti.
Sospensione volontaria o imposta dei lavori; è il caso che si ha se i lavori vengono fermati volontariamente dal soggetto responsabile, oppure sono bloccati da un provvedimento giudiziario o amministrativo (come il sequestro). Qui la permanenza del reato s’interrompe e si può avviare il computo della prescrizione.
Provvedimenti impeditivi; ad esempio, un sequestro dell’opera o un’ingiunzione d’interruzione dei lavori sono atti che interrompono fattivamente la permanenza del reato.
Sentenza di primo grado; qualora i lavori vengono sospesi fino alla pronuncia di condanna o archiviazione, la permanenza è da considerare conclusa alla sentenza stessa. Ciò a condizione che i lavori non siano proseguiti oltre.
Il calcolo della prescrizione degli abusi edilizi
La Suprema Corte ha compiuto un determinato calcolo della prescrizione, con attinenza al caso concreto sul quale si è ritrovata a pronunciarsi.
La Cassazione ha anzitutto applicato ipoteticamente il termine massimo di durata pari a 5 anni con decorrenza dalla data d’accertamento, ovverosia dal 7 luglio 2018 al 7 luglio 2023. In ciò la Corte ha voluto anche far notare come, alla data della sentenza di primo grado, 19 giugno 2023, non era ancora occorso il raggiungimento del termine.
A detta sempre della Cassazione, il calcolo prescrizionale è da effettuare attentamente, tenuto conto delle eventuali sospensioni che hanno interessato il procedimento. Al suddetto riguardo, la Legge Orlando del 2017 (L. n. 103/2017), ha sospeso i termini di prescrizione per i reati intercorsi tra il 3 agosto 2017 e il 31 dicembre 2019. Con questa aggiunta, il termine risulta ulteriormente dilatato, tanto che la Corte stessa ha poi collocato indicativamente la maturazione della prescrizione per la data del 5 giugno 2026, il che prima di conteggiare altri periodi sospensivi, fra emergenza Covid, rinvii dovuti a legittimo impedimento, astensione dei difensori, e altri ancora che sono propensi a dilatare ulteriormente il termine. In ogni caso si è molto lontani rispetto al termine che gli imputati ritenevano valido e già decorso.
Prescrizione degli abusi edilizi, il caso esaminato dalla Cassazione
Nel caso oggetto di pronuncia, gli imputati avevano subìto condanna per diverse contravvenzioni edilizie e reati concernenti la normativa antisismica e strutturale. Per come anticipato, elemento fondamentale della difesa è stato che la prescrizione fosse maturata già alla data del 19 aprile 2017 con la sola sottoscrizione del contratto di fornitura idrica. La Cassazione, respinte le argomentazioni sulla base del sopralluogo del 7 luglio 2018, ha anche affermato che la permanenza del reato non si esaurisce mediante il solo accertamento della condotta illecita o l’attivazione delle utenze, ma esso si protrae fino alla vera e propria ultimazione dell’opera, che si riveli funzionale e conforme ai requisiti d’agibilità.
Da quel momento si può alfine considerare cessata la condotta illecita, ai fini del computo della prescrizione.
Conclusioni e implicazioni pratiche
Con la pronuncia della Cassazione, quel che è stato chiarito definitivamente è che, nel diritto penale dell’edilizia, il momento iniziale della prescrizione non può essere determinato in relazione a elementi fattuali superficiali, quale l’attivazione di utenze o altre attestazioni d’utilizzo. Deve piuttosto basarsi sulla cessazione reale ed effettiva della permanenza del reato, quindi sull’effettiva ultimazione delle opere illecite con i requisiti di funzionalità e agibilità.
Un approccio, quello da ultimo avuto nella giurisprudenza di legittimità, che è intriso di rilevanti implicazioni pratiche per tecnici, avvocati e amministratori pubblici. L’approccio medesimo pone in risalto la necessarietà d’una verifica rigorosa dell’effettivo stato dell’opera, e d’una corretta interpretazione delle norme in materia di prescrizione. Si eviterà così che il decorso dei termini possa venire invocato quale causa estintiva del reato prima che le attività illecite addivengano a una reale conclusione.
I reati edilizi, come ribadito dalla Suprema Corte, hanno natura permanente e la loro cessazione, dalla quale parte la prescrizione, si ha soltanto con l’effettiva ultimazione dell’opera. L’interpretazione corretta dei principi espressi porta alla piena tutela del diritto urbanistico.
