Dott. Michele De Luca
Parliamo del tema delle Residenze Sanitarie Assistenziali (RSA), e nello specifico delle problematiche di malasanità che emergono in detti contesti. La pandemia del Covid-19 ha acuito l’attenzione, ed ha portato alla luce delle questioni etiche, sociali, economiche e giuridiche connesse alla gestione di persone anziane non autosufficienti. È una materia complessa, la quale sfocia nel delicato tema della responsabilità civile, penale e amministrativa delle RSA, specie nel momento in cui i servizi sono affidati a soggetti esterni, o in presenza d’appalti.
La responsabilità delle RSA sul piano civile: le norme codicistiche e la Legge Gelli-Bianco
LA responsabilità civile delle RSA trova la propria disciplina, principalmente, negli artt. 1218 e 1228 del Codice civile. Per l’art. 1218 è il debitore, che nel caso trattato è la struttura sanitaria, a rispondere delle inadempienze delle obbligazioni contrattuali, salva dimostrazione da parte della medesima parte (la struttura sanitaria) che l’inadempimento sia dovuto a cause ad essa non imputabili. Se la RSA non adempie, può ricevere condanna al risarcimento dei danni da inadempimento nelle prestazioni, e quindi nelle cure. Risponde allora del risarcimento ai pazienti o ai rispettivi familiari. Ciò fra danni patrimoniali, quali possono corrispondere alle spese mediche o alla perdita reddituale, e non patrimoniali, come il danno morale ed esistenziale.
Dal proprio canto, l’art. 1228 estende la responsabilità anche a fatti dolosi o colposi del personale ausiliario e di collaboratori della struttura. In conseguenza, la RSA risponde altresì di condotte illecite del personale e d’eventuali soggetti terzi che prendono parte alla gestione dell’ente.
Una svolta si è poi avuta con l’entrata in vigore della Legge 8 marzo 2017, n.24, cd. “Legge Gelli-Bianco”. La stessa è posta a disciplina della responsabilità civile delle strutture sanitarie, oltre che di chi esercita la professione sanitaria.
In essa è contenuta la previsione secondo la quale la strutture risponde anche per condotte dolose o colpose degli operatori, e specifica che ciò vale anche quando questi siano scelti dal paziente, o non siano dipendenti della RSA.
Se per l’art. 7 della legge menzionata la responsabilità è estesa anche all’esercente della professione sanitaria, la cosa non vale qualora l’operatore abbia agito in virtù di un obbligo contrattuale specifico.
La responsabilità delle RSA sul piano penale, alla luce della più recente giurisprudenza di legittimità
Riguardo la RSA sul fronte della responsabilità penale, la giurisprudenza di legittimità si è rivelata molto severa, specie in casi di gravi negligenze o di violazione delle norme di sicurezza. Laddove si sono verificati dei gravi infortuni, e finanche dei decessi, per negligenza o per mancata osservanza di misure di sicurezza, la Cassazione ha in molteplici occasioni dato conferma della responsabilità penale di dirigenti e operatori delle RSA.
La Corte di Cassazione, con la Sentenza n. 26861/2024, tanto per citare un esempio, ha inflitto una condanna ai legali rappresentanti di una RSA per omicidio colposo, in quel caso per la morte di un anziano caduto da una finestra. Ad essere contestata all’RSA erano, nella fattispecie trattata, delle carenze organizzative come la scarsità di personale di vigilanza e l’assenza di protezioni alle scale. Ma vi sono anche sati casi nei quali la Cassazione, pur avendo riscontrato dei comportamenti poco delicati da parte degli operatori, non ha ritenuto nel giudizio che quegli stessi operatori abbiano inflitto volontariamente delle vessazioni (un esempio lo si ritrova nella Sent. n. 41562/2021).
Una posizione di garanzia degli operatori è stata invece ribadita nella Sent. Cass. n. 16132/2021. La posizione di garanzia cui la Suprema Corte ha fatto riferimento l’ha posta in relazione alle previsioni del dettato costituzionale, di cui agli artt. 2 e 32 Cost., in qualità di onere alla tutela e alla vigilanza costante.
La responsabilità di cui parla la Corte non attiene solamente alle condotte colpose, bensì anche ad omissioni, come può avvenire laddove gli operatori non riscontrino un degrado evidente di un paziente, anche in presenza di condizioni organizzative carenti.
La responsabilità delle RSA sul versante amministrativo: dalle sanzioni alle revoche delle autorizzazioni
Parliamo ora della responsabilità delle RSA sul fronte amministrativo. In quest’ambito possono avere seguito varie sanzioni, multe e misure correttive, contemplate dalle normative sanitarie e da diversi decreti legislativi, come il D. Lgs. n. 81/2008 concernente la sicurezza sui luoghi di lavoro. Qualora si tratti di inadempienze gravi o inadempimenti che siano già stati contestati, l’autorità giudiziaria può disporre oltretutto la revoca o la sospensione all’autorizzazione dell’esercizio, quale misura di tutela di salute pubblica.
Il Modello organizzativo ex Legge n. 231/2001
Le RSA possono tutelarsi da responsabilità penali e amministrative, e per farlo viene loro in soccorso il Modello Organizzativo di cui alla L. n. 231/2001. È un modello contemplativo dell’istituzione di un apposito Codice Etico in capo agli enti, come di procedure interne e di un Organismo di Vigilanza indipendente, a monitoraggio dell’efficacia delle misure adottate. Bisogna notare che il modello in questione non è obbligatorio, ma le RSA sono ad ogni modo decisamente incentivate ad abbracciarlo, proprio allo scopo dell’autotutela.
Con questo modello si possono in particolare prevenire efficacemente reati quali i maltrattamenti degli ospiti in seno alla struttura, e prevenire altresì frodi e altre tipologie d’illecito. Il che avviene, una volta adottato il modello, mediante controlli costanti, formazione del personale e un sistema comunicativo pienamente efficace. Un’implementazione corretta degli strumenti ex L. n. 231/2001, può ridurre di tanto il rischio di responsabilità della struttura, una volta appunto certificato che gli strumenti in questione sono in uso.
Il ruolo del Direttore sanitario e gli obblighi di vigilanza degli operatori
Il Direttore sanitario della struttura detiene una posizione di garanzia che è giuridicamente rilevante, e in tal senso si è pronunciata la Cassazione nella Sent. n. 46577/2024. In capo al direttore spetta l’obbligo d’organizzazione e vigilanza sulla corretta gestione della struttura. Egli, nel farlo, deve adottare ogni cautela al fine di prevenire reati o danni ai pazienti.
E anche agli operatori spettano degli obblighi, confacenti al mantenimento di un livello di vigilanza e diligenza costante, aspetto ribadito dalla Cassazione nella Sent. n. 16132/2021. Si parla d’una responsabilità che si ha anche in presenza di carenze, che siano strutturali o organizzative, sempre a condizione che le stesse siano da imputare a negligenza o imperizia.
Altro importante aspetto attiene alla responsabilità del procuratore o delegato. Questa figura riceve poteri ben individuati a riguardo della gestione dei rischi, e anche qui parliamo di una precisione della Cassazione, nella Sent. n. 41842/2023).
Le criticità in caso d’appalto e affidamento esterno
Veniamo alle criticità dovute agli appalti e agli affidamenti esterni. Come capita ormai abbastanza frequentemente, la gestione delle RSA è affidata a soggetti esterni tramite appalti. L’appaltatore è responsabile della condotta del proprio personale, anche se la committente, ovvero la RSA, mantiene un obbligo generale di vigilanza e controllo.
Ma, in tale ipotesi, a chi spetta la responsabilità qualora si verifichino dei danni? Visto quanto considerato, la responsabilità è distribuita fra appaltatore e committente. Ciò in quanto il primo risponde delle condotte del personale, e la RSA può esser chiamata in causa con riferimento alla scelta di un soggetto inaffidabile, o relativamente all’omissione di adeguati controlli. In pratica si può parlare di responsabilità complementare tra i due soggetti, e pertanto anche solidale. Fatti come quello in cui non si proceda a controlli periodici, o che non si disponga di strutture adeguate, sono aggravativi della posizione della RSA, che dovrà rispondere, anche in pendenza di un contratto d’appalto, sul piano civile o penale.
Responsabilità delle RSA, le conclusioni
In conclusione, bisogna che la RSA assicuri in ogni caso un livello adeguato di tutela agli ospiti della struttura di propria pertinenza, nel rispetto delle norme igieniche, organizzative e di sicurezza. Si riscontrano purtroppo casi, fra le RSA, dove ad emergere sono carenze strutturali, e un’insufficienza nei controlli dei servizi, specie se questi vengono commissionati ad un ente esterno, e quindi si ricade nell’ambito delle responsabilità civili, penali e amministrative.
Allo scopo di riduzione del rischio complessivo, occorre che le RSA investano sempre in formazione del personale, e che adottino sempre modelli organizzativi in conformità alle normative in vigore, oltre a tenere controlli continui ricadenti sulla qualità dei servizi. Se la RSA si dota di rigorosa attenzione e dà luogo a una gestione oculata, può migliorare la qualità delle cure e tutelare i soggetti vulnerabili in affidamento presso la struttura.
