Dott. Michele De Luca
Parliamo del cumulo di impieghi pubblici, e delle relative limitazioni retributive, un argomento di grande attualità e complessità nel diritto del lavoro pubblico. La limitazione, derivante dalla normativa, vuole contemperare la necessità di contenere la spesa pubblica con la tutela dei diritti dei dipendenti pubblici. Nel far ciò, vengono sancite delle precise regole circa le condizioni d’esercizio in incarichi multipli e le eventuali decurtazioni economiche. Da ultimo, vi è stata la sentenza del Tribunale di Roma n. 8962/2025, la quale ha contribuito in maniera determinante al chiarimento d’alcuni aspetti fondamentali della disciplina. È stata chiarita, in particolare, la condizione secondo la quale la decurtazione di trattamento economico trovi applicazione esclusivamente in presenza di funzioni direttive o equiparate.
Procediamo allora con un’analisi piuttosto approfondita della normativa di riferimento, della giurisprudenza e della dottrina. Vediamo come il principio di garanzia per il lavoratore pubblico sia andato incontro a un rafforzamento, e vediamo anche le implicazioni pratiche delle pronunce giurisprudenziali.
I presupposti normativi e la ratio della disciplina
L’art. 23-ter del Decreto Legge n. 201/2011, convertito con modificazioni dalla Legge n. 214/2011, è il cardine normativo riguardo i limiti retributivi e il cumulo di impieghi pubblici. La norma si colloca in un quadro di misure di contenimento della spesa pubblica, per come si accennava. Misure che, nello specifico, vogliono evitare retribuzioni eccessive e distorsioni nella gestione delle pubbliche risorse.
Il comma 2 dell’art. 23-ter del decreto menzionato, disciplina il caso di dipendenti pubblici che, mentre mantengono il trattamento economico dell’amministrazione d’appartenenza, assumono un secondo incarico pubblico. In quel caso, il compenso aggiuntivo non può superare il 25% del trattamento già percepito per il primo impiego. Quest’ultima è una retribuzione che si applica solamente qualora le mansioni svolte riguardino funzioni direttive, dirigenziali o equiparate.
La ratio della limitazione, altro punto accennato, risiede nel contenimento della spesa e nel bisogno d’evitare che incarichi di vertice possano generare retribuzioni sproporzionate rispetto alle funzioni che effettivamente vengono svolte. E ciò a tutela della trasparenza e dell’equità nel pubblico impiego.
L’estensione normativa e l’intervento della Legge di Stabilità
Successivamente è intervenuta, nella disciplina della materia, altresì la Legge n. 147/2013, con l’art. 1, comma 471 della medesima. È stata estesa l’applicazione del limite del 25% alla totalità di soggetti pubblici che percepiscono degli emolumenti a carico delle finanze pubbliche. Quindi, indipendentemente dalla natura delle funzioni svolte. Se ci si basasse solamente sulla lettura della predetta normativa, non sarebbe neppure richiesto che le stesse funzioni siano di natura direttiva.
L’estensione posta in essere, tuttavia, non ha apportato modifiche a quanto previsto dall’art. 23-ter del Decreto Legge n. 201/2011, e cioè alla distinzione tra il limite generale di trattamento economico e la specifica disciplina del cumulo di carichi, compresa la distinzione tra funzioni dirigenziali e non dirigenziali.
Proprio per la distinzione posta in essere, è risultata una difficoltà interpretativa, un contenzioso culminato nella pronuncia del Tribunale di Roma, la quale ha chiarito come la norma del comma 2 richieda una prova specifica riguardo alla natura delle funzioni svolte, sempre onde applicare la decurtazione di retribuzione. In altri termini, ci si è chiesto se basti l’inquadramento formale in una mansione dirigenziale, o se si debba verificare che la mansione stessa sia adibita effettivamente ad una funzione di vertice.
La sentenza del Tribunale di Roma n. 8962/2025: un principio di garanzia
Passiamo al caso di specie che ha determinato la sentenza del Tribunale di Roma menzionata, datata 17 ottobre 2025. Un ufficiale di complemento, richiamato temporaneamente in servizio dal Ministero della Difesa, si è rifiutato di restituire le somme decurtate, col sostegno della tesi che le mansioni svolte non detenevano natura direttiva.
A tal proposito, il Tribunale di Roma ha rigettato la richiesta del Ministero della Difesa, proprio con la motivazione secondo cui era pur sempre necessaria la prova della natura direttiva o equiparata delle funzioni svolte.
Per la corte, era allora mantenuta inalterata la necessarietà d’una valutazione sostanziale delle mansioni svolte. La decurtazione, per tale lettura, è da applicare solamente laddove sussistano funzioni di vertice, e l’amministrazione non può fare affidamento su un’interpretazione estensiva o automatica della norma.
E l’onere d’allegare prove circa la natura direttiva delle mansioni ricade sull’amministrazione, ed essa dovrà quindi dimostrare che il dipendente rivesta ruoli di vertice. La mancanza della prova, per contro, comporta il diritto del dipendente a percepire l’intero trattamento economico senza alcuna decurtazione.
La definizione di “funzioni direttive” riguardo al cumulo di impieghi pubblici
La Legge n. 147/2013 (Legge di Stabilità 2014), ha esteso l’applicazione di quanto previsto dall’art. 23-ter D.L. n. 201/2011 a tutti coloro i quali ricevano dalle finanze pubbliche retribuzioni o emolumenti. Ma il diritto sul tema deriva dalla lettura congiunta fra le due disposizioni. Poi, con la sentenza del Tribunale di Roma, in veste di giudice del lavoro, si è provveduto a delimitare i presupposti applicativi propri dell’art. 23-ter. Un principio, quello affermato dalla sentenza, che trova conferma in altre pronunce, stavolta di legittimità.
Parliamo da ultimo, prima della sentenza del Tribunale di Roma, della Sent. Cass. Civ., Sez. Lavoro, n. 19852/2025 dello scorso 17 luglio. In quel caso la Corte di Cassazione ha fatto presente che la nozione di funzioni direttive debba essere interpretata sostanzialmente e non sul piano meramente formale.
Il lavoratore in questione è allora dirigente ai sensi della normativa, laddove le funzioni che ricopre comportino la responsabilità di vertice; quindi, inquadrate in un’autorità gerarchica e con un ruolo d’indirizzo strategico. L’interpretazione vuole evitare che incarichi di livello medio o specialistico possano essere automaticamente ricompresi nell’ambito delle funzioni direttive, anche se definiti d’alta responsabilità.
C’è da dire che vi sono state anche interpretazioni più restrittive, come quella ad opera della Corte d’Appello di Firenze, sentenza n. 744/2019. Per la medesima, sarebbero equiparabili a funzioni direttive le mansioni svolte da personale inquadrato in livelli contrattuali specifici, con riferimento all’inquadramento formale e alle competenze in assegnazione.
Ma, al di là di suddetto inquadramento, la giurisprudenza maggioritaria privilegia un approccio sostanziale, tale da valutare le mansioni effettivamente svolte e le responsabilità annesse. Qualcosa che travalica pertanto le qualifiche formali.
Implicazioni pratiche e conclusioni su cumulo di impieghi pubblici e decurtazione retributiva
La pronuncia da ultimo intervenuta in materia, da parte del Tribunale di Roma, è allora una pietra miliare per la tutela dei diritti dei lavoratori pubblici. Nella pratica, un rafforzamento del principio per il quale le decurtazioni retributive sono da commisurare agli elementi di fatto e di diritto concreti. La norma, quindi, non si può applicare automaticamente, o per via estensiva, a determinati inquadramenti, ma occorre un’indagine del singolo caso per vedere se le funzioni svolte siano davvero di vertice (non basta che l’incarico sia “di responsabilità”).
L’orientamento s’inserisce nell’ampia tendenza mostrata dalla giurisprudenza civile e amministrativa a dare forza ai diritti soggettivi del dipendente pubblico. Il dipendente potrà allora trovare affidamento in un’interpretazione rigorosa e garantista del quadro normativo.
E la sentenza n. 8962/2025 del Tribunale di Roma conferma che il rispetto del principio di buona fede e di prova è elemento a fondamento dell’applicazione delle norme sui limiti retributivi. Le stesse preservano un equilibrio tra le esigenze di contenimento della spesa e la tutela dei diritti dei lavoratori pubblici.
Quel che si contempera, in altre parole, con la normativa sul cumulo degli incarichi pubblici e le limitazioni retributive, è l’efficienza amministrativa con la tutela dei diritti dei lavoratori.
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