Dott. Michele De Luca
La “motivazione per relationem” costituisce un vizio delle cartelle di pagamento? In ambito riscossione spese di giustizia, si dà molta rilevanza al principio della corretta motivazione. Quest’ultima dovrebbe accompagnare l’emissione delle cartelle di pagamento da parte dell’amministrazione finanziaria, o gli enti di riscossione. La Corte di Cassazione ha avuto modo d’intervenire sulla materia, con l’ordinanza della Sez. civile n.560/2025. Per essa, il diritto di difesa del contribuente non viene assicurato dal rinvio a sentenza penale statuente le spese. Questo rinvio non è dunque sufficiente a rispettare l’obbligo di motivazione imposto dalla legge.
Il caso di riferimento
Nella fattispecie, un uomo si opponeva a una cartella di pagamento, la cui notifica gli era pervenuta dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Questa era stata incaricata dal Ministero della Giustizia, inerentemente al recupero delle spese di un processo penale nel quale l’interessato era stato coinvolto. Ad esser richieste erano le spese di giustizia, e il contribuente ne contestava la motivazione allegata, e si lamentava che la stessa fosse del tutto insufficiente.
In primo grado, il tribunale di Frosinone aveva accolto l’opposizione presentata. Anche per la suddetta Corte, la cartella di pagamento in questione era carente di una motivazione adeguata, poiché la medesima non andava oltre il richiamo della sentenza penale e di taluni atti successivi. Ciò senza comunicare in via preventiva al contribuente le ragioni, i presupposti e le modalità di calcolo dell’importo richiesto.
La questione della motivazione e il perché è fondamentale
La vicenda giudiziaria effettua il proprio decorso, fino a giungere in Cassazione. A detta della Suprema Corte, la motivazione della cartella di pagamento, è in generale un elemento imprescindibile a garanzia del diritto di difesa del contribuente. La motivazione, sempre per la Cassazione, dovrebbe essere provvista dei requisiti della completezza, della chiarezza, e della sufficienza delle ragioni addotte. Quindi ne consegue che la motivazione stessa non può essere solamente rimandata o affidata a documenti terzi che non siano stati previamente comunicati, anche qualora si tratti del testo di una sentenza.
Veniamo ora agli aspetti che fanno della motivazione un elemento fondamentale. Essa dà modo al contribuente di recepire le ragioni alla base della pretesa creditoria, come di verificare la correttezza e la fondatezza dell’importo del pagamento che si richiede. E, ad esser garantita, è una tutela effettiva del diritto di difesa, principio costituzionale sancito dagli articoli 24 e 111 della Costituzione Italiana.
La critica mossa dalla Cassazione alla motivazione per relationem
Nella sentenza della Cassazione, si riscontra come il rinvio alla sentenza penale o ad altri atti successivi, quali i cd. “fogli notizie” redatti dalla Procura, non è motivazione sufficiente se gli stessi atti non siano stati preventivamente comunicati al contribuente. Diversamente, si inficia il principio della completezza della motivazione riportata, che in realtà verrebbe riportata per buona parte da fonti esterne.
In questo caso, ci si trova davanti ad una motivazione per relationem, vale a dire attuata tramite semplice rinvio. Questa non soddisfa l’obbligo della motivazione, dal momento in cui il destinatario dell’atto non ha potuto conoscere al momento della comunicazione medesima i presupposti, le voci di spesa e le modalità di calcolo a cui ci riferivamo.
La cartella di pagamento, infatti, dovrebbe contenere la totalità degli elementi essenziali, comprensivi dei presupposti di fatto, delle ragioni giuridiche e del calcolo dettagliato delle spese. Proprio qui si rinviene dunque la differenza tra la motivazione integrale e quella per relationem. La prima fornisce al contribuente tutte le informazioni necessario, mentre l’altra rinvia soltanto ad altri atti o sentenze (senza garantire che gli stessi siano stati conosciuti preventivamente).
I principi costituzionali e la normativa a disciplina della materia
Riguardo al principio di motivazione degli atti amministrativi e tributari, esso trova il proprio fondamento in diversi principi costituzionali e normativi. Il riferimento risale agli artt. 3, 24, 97, 111 e 113 della nostra carta costituzionale. Da queste norme si trae il diritto alla difesa, al giusto procedimento, alla legalità e all’imparzialità amministrativa. E poi, fra la legge ordinaria, troviamo la Legge n. 241 del 1990, imponente nello specifico l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi, fra cui appunto le cartelle di pagamento.
L’obbligo di motivazione, d’altronde, è una garanzia imprescindibile contro eventuali abusi o errori, senza del quale verrebbe a mancare la trasparenza e la correttezza (come voluto dalla Costituzione) nel procedimento di riscossione delle cartelle esattoriali.
La tutela del contribuente, non attuata dalla motivazione per relationem
A tutela del contribuente, la Corte di Cassazione si è pronunciata nel senso dunque che, la cartella di pagamento, in qualità d’atto prodromico dell’esecuzione coattiva, dev’essere completa e comprensibile. Oltre che contenere tutti gli elementi funzionali a valutare la fondatezza della pretesa. D’altra parte, qualora l’atto si limiti a rinvii o richiami generici, il contribuente non si trova nella possibilità d’esercitare una tutela effettiva della posizione che lo riguarda, né può verificare che la cifra richiesta in pagamento sia corretta.
La nuova sentenza e il principio di diritto contro la motivazione per relationem nell’atto
Vi era già stata una precedente pronuncia della Cassazione sul tema, ad opera delle Sez. Unite, con la sentenza n. 22281/2022. Anche quest’ultima aveva riguardato l’obbligo motivazionale della cartella di pagamento, in quell’occasione in riferimento agli interessi richiesti per ritardato pagamento dei contributi. Sempre in quella stessa occasione, le Sez. Unite della Cassazione avevano affermato il principio secondo cui, nel caso in cui l’atto prodromico abbia già determinato debito d’imposta e interessi, è sufficiente che la cartella di pagamento richiami tale atto precedente e che quantifichi l’importo degli ulteriori interessi nel frattempo maturati, così da soddisfare pienamente l’obbligo di motivazione.
La Corte di Cassazione, nella sentenza più recente sul tema, di quest’anno, ha quindi richiamato quella sentenza delle Sezioni Unite, facendo notare come il caso presente sia al di fuori dei confini di quella fattispecie, essendo del tutto assente un atto prodromico precedente (in quanto tale, annunciante la venuta di un successivo atto). Il rinvio era, non a caso, ad atti non previamente comunicati, come già fatto valere.
Quel che è stato riaffermato dalla Cassazione, è il principio per il quale l’obbligo di motivazione è imprescindibile, e il rinvio ad atti esterni non può porsi in sostituzione d’una motivazione autonoma e sufficiente.
Le conclusioni sull’obbligo di motivazione nella fattispecie trattata
Nel caso qui in discussione, di una cartella di pagamento attinente a spese di giustizia penale, questa dev’essere motivata in modo completo e diretto, dato che non è preceduta da un atto prodromico. Diversamente, l’atto è da qualificarsi come viziato (e dunque non valido).
