Dott. Michele De Luca
Negli ultimi anni, nella giurisprudenza italiana vi è stato un incremento molto rilevante di casi che riguardano la responsabilità della P.A., e l’istituto dell’azione di arricchimento senza causa è meritevole al riguardo d’una speciale attenzione. L’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione, Terza Sezione Civile, la n. 1284/2025, contiene delle questioni giuridiche in merito che assumono grande rilevanza e che comunque, al tempo stesso, necessitano al tempo stesso che le Sezioni Unite appongano un intervento chiarificatore sulla pronuncia. Quest’ultima, infatti, ha lasciato aperte questioni quali la compatibilità fra l’azione di arricchimento e la nullità dei contratti pubblici, e l’identificazione della Pubblica Amministrazione come parte impoverita.
Subentra altresì l’esigenza di chiarire il nesso fra l’arricchimento senza causa da una parte e la ripetizione dell’indebito dall’altra, una tematica questa dalle ripercussioni pratiche importanti. Analizziamo allora i termini della questione, e poniamo l’accento sulle conseguenze possibili di una pronuncia futura da parte della Cassazione a Sezioni Unite.
Il caso di richiesta applicazione dell’arricchimento senza causa
Vediamo com’è stata originata la vicenda giuridica, poi rimessa alla decisione delle Sezioni Unite. Si è trattato della fornitura d’acqua ad un utente, da parte del Comune di Bojano. L’erogazione è avvenuta in assenza d’un contratto scritto a disciplina formale del rapporto. Il Comune aveva emesso un’ingiunzione di pagamento nei riguardi dell’utente, e quest’ultimo non aveva onorato il relativo onere, ossia i canoni di fornitura. Il Comune cita allora in giudizio l’utente non pagante, ma in primo grado il Tribunale dichiara nulla l’ingiunzione di pagamento, proprio perché emessa non in relazione a un valido titolo contrattuale.
Il giudizio in appello
Ma in appello, c’è stato un ribaltamento dell’esito, dato che, nella stessa sede, era stata avanzata dalla medesima amministrazione una domanda subordinata rifacentesi all’arricchimento senza giusta causa dell’utente. L’utente si era così visto soggetto a provvedimento per il quale avrebbe dovuto versare una somma molto considerevole, comprensiva anche di un’indennità sulla base dell’arricchimento senza giusta causa imputato.
I dubbi del caso Bojano
Il caso descritto illustra quella che è la complessità della materia giuridica trattata, in riferimento all’azione d’arricchimento senza causa, e che assume ancor più rilievo se si colloca in rapporti con la P.A., quindi con un ente pubblico. Il fatto che mancasse un contratto scritto ha scaturito dei dubbi inerenti la legittimità dell’azione di arricchimento, e sul fatto se la PA possa intendersi, nella fattispecie, in qualità di soggetto attivo oppure passivo. Ma in sostanza l’interrogativo principale è il seguente: una P.A. può richiedere il pagamento per servizi erogati in mancanza di un contratto, e dunque di un rapporto formale? E nel caso in cui lo richiedesse (com’è di fatto avvenuto), quali le implicazioni giuridiche della richiesta?
Quello che è divenuto noto come “caso Bojano“, mette in luce una difficoltà nell’applicare le norme relative all’arricchimento senza causa, come anche la questione attinente alla protezione degli utenti e l’equilibrio tra poteri della Pubblica Amministrazione e diritti dei cittadini. Quel che si attende ora è appunto la decisione della Cassazione a Sezioni Unite, che non mancherà di riportare sulla giurisprudenza in materia un chiarimento dalle conseguenze molto avvertite, poiché finalmente si saprà come dovrà avvenire la regolamentazione dei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione.
L’arricchimento senza causa in tre questioni chiave per le Sezioni Unite
Dopo la rassegna generale sull’accadimento, passiamo alle implicazioni più nel dettaglio. L’ordinanza emessa dalla Terza Sezione della Cassazione, di rimessione alle Sezioni Unite, ha sollevato tre questioni sulle quali le medesime dovranno pronunciarsi.
Compatibilità fra arricchimento senza causa e nullità dei contratti pubblici
La prima delle questioni attiene alla compatibilità fra l’azione d’arricchimento senza causa e la nullità dei contratti pubblici per mancanza di forma scritta. Le norme richiedenti la forma scritta nei contratti pubblici hanno una natura imperativa, concepite a scopo di tutela degli interessi pubblici. La ratio è quella d’assicurare trasparenza e legalità nelle transazioni.
Ma la Cassazione, Terza Sez., ha rilevato come l’accoglimento dell’azione d’arricchimento senza causa possa essere ostacolato proprio dalla disposizione sulla forma scritta: quel che si avvia in quei casi è un confitto tra principio di protezione degli interessi pubblici e diritto del privato alla certezza del diritto, per il quale la corresponsione di una somma dovrebbe trovare giustificazione in un rapporto giuridico scritto e certificato. Il dilemma di fondo, per la prima questione sollevata, si esprime in questi termini: l’azione d’arricchimento senza causa dovrebbe esser ritenuta un rimedio valido, o, al contrario, la nullità contrattuale fa da preclusione a qualsiasi forma di recupero?
La P.A. nelle vesti di parte impoverita
Passiamo al secondo interrogativo, inerente la possibilità o meno a considerare la P.A. la parte impoverita nel contesto dato dall’azione d’arricchimento. Tradizionalmente, l’analisi giuridica si è sempre concentrata sul privato come soggetto che subisce un danno patrimoniale, e non si è mai addentrata a sufficienza nella casistica contraria, ovverosia quella dove è la P.A. ad assumere la probabile veste di soggetto impoverito. Una prospettiva che arricchirà il dibattito giuridico, e che potrebbe arrecare anche una revisione sostanziale delle dinamiche patrimoniali fra le due categorie di soggetti. Un eventuale riconoscimento, ad opera delle Sezioni Unite, dell’ente di Pubblica Amministrazione come soggetto impoverito, aprirebbe una via giurisprudenziale per nuove modalità risarcitorie, e l’attenzione ne risulterebbe spostata a favore di un’analisi maggiormente equilibrata delle interazioni tra P.A. e cittadini.
Rapporto fra arricchimento senza causa e ripetizione dell’indebito
La terza e ultima domanda è quella che concerne il rapporto fra l’arricchimento senza causa e la ripetizione dell’indebito. Laddove si optasse per l’azione di ripetizione dell’indebito, potrebbe non trovare spazio l’altra azione, quella di arricchimento senza causa. Per l’appunto “potrebbe”, perché non è certo, e la domanda si rifà anche, indirettamente, alla sussistenza d’un principio di sussidiarietà fra le due azioni. Bisogna chiarire se, in presenza d’un rimedio specifico quale la ripetizione dell’indebito, l’azione d’arricchimento sia da considerarsi solamente un’alternativa, oppure se possa essere intesa in quanto rimedio autonomo. Il responso delle Sezioni Unite qui influirà sulla strategia di tutela dei diritti patrimoniali nelle relazioni con la P.A., oltre che sulla definizione delle modalità di rimborso, qualora si verifichino pagamenti errati.
Dubbi sulla nullità formale dei contratti pubblici
L’ordinanza della Cassazione n. 1284/2025 ha aperto, alle luce delle considerazioni esposte, un dibattito acceso riguardante la nullità formale dei contratti pubblici, e gli interrogativi sollevati sono incentrati sulla compatibilità dell’interpretazione che scaturirà dalla sentenza definitiva in materia e i principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico. Stando all’attuale orientamento della Corte di Cassazione, le nullità formali non dovrebbero essere considerate violazioni di norme imperative, tali da ostacolare l’azione dell’arricchimento senza causa. L’orientamento, vista l’ordinanza di rimessione nel quale è contenuto, dovrà ancora essere confermato, nell’eventualità.
Ma, se dovesse sopraggiungere la conferma dalle Sezioni Unite, il suddetto orientamento sarebbe propenso alla frapposizione d’un paradosso giuridico: alla Pubblica Amministrazione verrebbe consentito di trarre vantaggio da una situazione in cui essa stessa ha violato le prescrizioni normative (fornitura priva di contratto, come nel caso di specie). In altre parole, la P.A. otterrebbe somme che non avrebbe potuto legittimamente chiedere, vista la mancanza di un rapporto giuridico che disciplini la fornitura del servizio.
L’interesse pubblico da commisurare con i principi di legalità e buona amministrazione
Il fatto che il cittadino abbia percepito di fatto la fornitura e non la paghi, lo pone certamente, d’altro canto, nella condizione d’arricchimento senza giusta causa, per come la stessa si configura generalmente. Per contro si dovrebbe tenere conto del fatto che, nel caso specifico, si entrerebbe in aperto contrasto con i principi di legalità e di buona amministrazione, fondamenti dell’azione pubblica.
In capo alla P.A., relativamente a tali principi, verte l’obbligo di rispettare con rigore le norme a disciplina della forma dei contratti, per attuare la trasparenza e la legalità nell’azione amministrativa. E, per principio, con la trasparenza e la legalità si tutelano anche gli interessi propri dei cittadini. Un’eventuale possibilità d’agire per arricchimento senza causa, seppure in presenza di nullità formale del rapporto, si concretizzerebbe in un vulnus al principio di legalità, con l’incentivazione di comportamenti opportunistici posti in essere dalla P.A. e ne sarebbe anche minato il rapporto fiduciario fra i cittadini e le istituzioni.
Potenziali effetti sul rapporto fra diritti individuali e interessi pubblici
Una complessità, quella espressa, che si intensifica se si valuta il potenziale effetto di un’interpretazione di questo genere sull’equilibrio fra diritti individuali e interessi pubblici. L’azione di arricchimento in caso di nullità formale, da parte dell’amministrazione, equivarrebbe a legittimare l’acquisizione di vantaggi economici ingiustificati, almeno per buona parte (se non per l’effettiva fornitura erogata, ma fatto senza un contratto come la legge prescrive). E gli stessi vantaggi economici sarebbero in contrasto con le regole stabilite per la stipula dei contratti. Nella situazione in oggetto, per ora solo ipotizzata, i diritti dei cittadini verrebbero sacrificati in nome di un interesse pubblico che potremmo definire “presunto”, cioè non esercitato nei termini di legge. Il precedente creato (sempre nell’ipotesi) risulterebbe pericoloso per la disciplina di rapporti analoghi.
Sarebbe sempre opportuno che la P.A. operi nel rispetto della legalità e delle regole che governano i contratti pubblici, di modo che venga preservata un’armonia fra interessi collettivi e diritti dei cittadini. Diversamente, la P.A. potrebbe ricorrere legittimamente a casi di fornitura di pubblico servizio dal rapporto giuridico nullo formalmente. Dunque si consentirebbe e si protrarrebbe una modalità d’operare contraria ai principi della legalità e della buona amministrazione.
Conclusioni sull’azione d’arricchimento senza causa dalla P.A.
Alle Sezioni Unite spetta l’arduo compito di rendere nette le linee di separazione fra le diverse azioni restitutorie, nei contesti di nullità contrattuale. E dovrà specificamente chiarire l’applicabilità dell’azione d’arricchimento in detti casi. Quel che si auspica è che la Suprema Corte propenda per un equilibrio giuridico che tuteli gli interessi pubblici da un verso, e il rispetto delle regole contrattuali dall’altro, per una migliore definizione dei diritti dei cittadini nei riguardi delle amministrazioni, con una protezione degli interessi legittimi conciliabile con la certezza del diritto, per un sistema giuridico equo.
