Dott. Michele De Luca
La tematica del conflitto d’interessi attiene alla situazione nella quale, un soggetto coinvolto in attività amministrative o concorsuali, si ritrovi in una condizione di potenziale o reale parzialità, a rischio di compromissione di quelli che si inquadrano come principi d’imparzialità, buon andamento e trasparenza della Pubblica Amministrazione.
Sono subentrate norme a regolazione della materia, come da ultimo la Legge Severino (legge anticorruzione). Ma, nonostante ciò, la giurisprudenza si mostra il più delle volte cauta, per non dire riluttante, a definire una situazione come interessata da conflitto d’interesse. E, conseguentemente, ad applicare quanto la legge prevede per la fattispecie.
Principi fondamentali e sviluppo storico del conflitto di interessi
Detto ciò, cosa dire a riguardo dei fondamentali principi a cui ci riferiamo? In primo luogo, imparzialità e buon andamento sono i principi fondamentali sanciti esplicitamente dalla Costituzione, all’art. 97, posti a guida dell’attività amministrativa.
Oltre al dato normativo, c’è quello giurisprudenziale. La giurisprudenza, infatti, da circa 20 anni a questa parte, ha orientato l’interpretazione dei suddetti principi in direzione d’una forma di tutela più costituzionalmente orientata. Ciò vuol dire che sono stati considerati anche i rapporti di conoscenza o di relazione fra soggetti coinvolti nelle procedure pubbliche.
Circolare 3/2005 e norme ante Legge anticorruzione
La circolare 3/2005 del Dipartimento della funzione pubblica ha messo in rilievo l’importanza del rispetto dei principi d’astensione e imparzialità, ben prima dell’entrata in vigore della Legge anticorruzione (il che è avvenuto nel 2012).
Vi è da dire come, prima della promulgazione della Legge anticorruzione, il quadro normativo sull’incompatibilità era da rinvenire in norme di carattere generale, oltre che alle stesse analogie con i principi di buon andamento e imparzialità, tratti dalla Costituzione, ma anche dagli artt. 36 e 51 del Codice di Procedura Penale. L’art. 36 parla della situazione da conflitto d’interessi che può interessare un magistrato nell’esercizio delle proprie funzioni. In capo al Giudice, in quel caso, vige l’obbligo d’astenersi dal giudicare, vista la situazione potenzialmente compromettente della sua imparzialità. Quanto all’art. 51 c.p.c., esso attiene alla competenza del Pubblico Ministero, prevede che il lavoro venga distribuito, tra i diversi uffici di PM, in maniera tale da non andare incontro a conflitti d’interesse, e favorire quindi un’azione investigativa coordinata.
Normativa post Legge 190/2012 (Legge anticorruzione)
In seguito all’entrata in vigore della L. 190/2012, con le modifiche intervenute sull’art. 6 bis della L. 241/1990, il medesimo ha esteso l’obbligo d’astensione dall’esercizio di pubbliche funzioni, in qualsivoglia potenziale conflitto d’interessi. Da notare come, il conflitto in questione, potrebbe anche solo essere potenziale o apparente, e qui si registra un rafforzamento del principio d’imparzialità. Oltre alle modifiche all’articolo suddetto della L. 241/1990, il testo medesimo della L. 190/2012 ha in generale un fine di prevenzione delle situazioni interferenti che possano compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’operato in un pubblico ufficio, anche qualora non vi sia una condotta dannosa concreta, cioè già accertata.
La giurisprudenza e i principi applicati in merito al conflitto di interessi
Criterio sintomatico d’incompatibilità
Già in giurisprudenza vi erano state delle interpretazioni, prima che venisse approvata la legge anticorruzione. In particolar modo, era stata definita la concezione di “incompatibilità”, e determinati modi in cui la stessa verrebbe ad esistenza. L’incompatibilità, per la giurisprudenza, è presente nel momento in cui, i rapporti personali fra commissario e candidato siano suscettibili di far sorgere il sospetto che il giudizio non sia obiettivo (stando all’ordinanza del Consiglio di Stato, VI, 1999, n. 8).
A tal riguardo, anche nei rapporti non tipizzati (rapporto tipizzato è, ad esempio, la parentela, o l’amicizia), si possono riscontrare delle incompatibilità causate dai rapporti stessi, se essi possono modificare il giudizio, anche soltanto potenzialmente.
Incompatibilità e rischio di parzialità
Nella giurisprudenza si chiarisce quindi come si abbia incompatibilità altresì in quei casi nei quali ci si trovi davanti al semplice rischio d’interferenze o condizionamenti, anche in assenza di un favore effettivo. Basta allora, come affermato nel parere del Cons. di Stato, VI, 2004, n. 7797, il pericolo di compromissione dell’imparzialità.
Obbligo d’astensione e “pericolo di interferenza”
Oggetto di chiarimento è stata anche la sussistenza di “obbligo d’astensione”, che subentra anch’esso in presenza di conflitti potenziali (in quei casi, avendosi incompatibilità, scatta per la giurisprudenza anche l’obbligo ad astenersi dal giudizio), come rinvenuto nel parere Cons. Stato del 2019, n. 667.
Per “conflitto potenziale”, si intende un conflitto non per forza confacente a rapporti o situazioni attuali, ma anche passati e in grado d’influire, al momento presente, sulla compatibilità fra il giudicante e il giudicato.
La distinzione tra essere in conflitto e abusare del proprio ruolo
Quanto all’essere in conflitto, ci si riferisce alla condizione giuridica, o di fatto, della potenziale interferenza. E, con “abusare”, s’intende la concreta azione di sfruttamento della propria posizione, a scopo dell’ottenimento di uno o diversi vantaggi. Bisogna notare, anche qui, come la normativa anticorruzione del 2012 si concentri sulla condizione, piuttosto che all’effettività del comportamento illecito.
La tutela del buon andamento e del “quieto vivere”
Fatte tutte queste premesse, cosa dire della tutela del buon andamento e “quieto vivere”? In merito alla prima espressione quella del buon andamento, si vuole affermare come, tanto la normativa quanto la giurisprudenza, vogliano prevenire i conflitti d’interesse, così da tutelare l’immagine, la credibilità e l’efficacia d’azione della PA.
Per il “quieto vivere”, il riferimento è al bisogno di mantenimento d’un ambiente amministrativo stabile, esente da quei sospetti o conflitti propensi a danneggiare la fiducia pubblica. Su questo versante, la prevenzione dei conflitti d’interesse, benché potenziali, occorre a fare in modo che l’amministrazione non venga posta in crisi da sospetti di parzialità o favoritismi.
Il conflitto di interessi attuale: conclusioni e linee guida
Si può desumere come il principio d’imparzialità sia da intendersi precettivo nell’immediatezza, e pertanto non limitato a ipotesi tassative. Alla luce delle modifiche intervenute che lo hanno rafforzato, è comprensivo di qualsiasi situazione che possa generare un rischio di condizionamento.
Allora, la normativa moderna, che trae il suo rafforzamento proprio dalla legge anticorruzione del 2012, ha visto un ampliamento dell’obbligo d’astensione. E così, la tutela dei principi costituzionali, è stata resa maggiormente efficace, oltreché preventiva nel concreto.
Il conflitto d’interessi è, per come se ne può trarre dalla trattazione, oggi più che mai connaturato a una situazione di rischio, più che al comportamento dannoso in sé medesimo, e si volge alla difesa dell’imparzialità, del buon andamento e della credibilità delle pubbliche istituzioni. La normativa e la giurisprudenza moderne, con una speciale attenzione rivolta alla legge anticorruzione, hanno esteso la portata della tutela in discussione, che ora ha ad oggetto lo stesso “quieto vivere” che potrebbe risultare minato da conflitti d’interesse, anche solamente potenziali.
