Dott.ssa Susanna Caruso
Il nuovo Codice degli appalti, le interpretazioni giurisprudenziali e le modifiche previste nel 2024. Come cambia la tutela dei professionisti.
Il Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, meglio noto come nuovo Codice dei contratti pubblici, ha introdotto all’art. 8, comma 2, una norma importante per garantire l’equo compenso nei contratti tra professionisti e pubblica amministrazione. La disposizione stabilisce che le prestazioni intellettuali non devono essere fornite gratuitamente, salvo eccezioni debitamente motivate, e impone l’applicazione dell’equo compenso per le prestazioni professionali.
L’obiettivo di questa norma è di tutelare i professionisti, evitando che possano essere costretti ad accettare incarichi sottopagati, in un settore che spesso vede la concorrenza portare a una riduzione del valore economico delle prestazioni intellettuali.
Questa previsione però ha generato diverse interpretazioni da parte di tribunali e autorità amministrative. Ciò soprattutto a seguito dell’entrata in vigore della Legge 21 aprile 2023, n. 49, che disciplina l’equo compenso per le prestazioni professionali. Tale legge specifica come tali compensi debbano essere proporzionati alla qualità e quantità del lavoro. Il quadro normativo risultante, composto dal nuovo Codice e dalla Legge 49/2023, è complesso e ha sollevato molteplici questioni interpretative.
Il Concetto di Equo Compenso: definizioni e applicazioni
La Legge n. 49 del 2023 fornisce una definizione precisa di equo compenso, che consiste nel riconoscimento di un compenso adeguato al lavoro svolto, in termini di quantità e qualità, tenendo conto delle tariffe professionali vigenti. Questa disposizione si applica anche alle prestazioni fornite dai professionisti alla pubblica amministrazione. Inoltre, introduce un principio di tutela per evitare contratti che prevedano un compenso non proporzionato al lavoro richiesto.
La norma stabilisce, inoltre, la nullità delle clausole contrattuali che non prevedano un compenso equo, o che risultino inferiori ai parametri minimi fissati dalle tariffe. In questo modo, la legge mira a garantire una base minima di dignità economica per i professionisti.
Si applicano così i parametri ministeriali che fungono da riferimento per la liquidazione dei compensi. La normativa, però, lascia spazio a interpretazioni, soprattutto in contesti di gara pubblica, dove il compenso potrebbe risultare inferiore ai parametri a causa di sconti offerti in fase di gara.
Le questioni che ne derivano hanno spinto la giurisprudenza a prendere posizioni differenti sulla possibilità di applicare o meno sconti sui compensi, alimentando così un dibattito tra vari tribunali e autorità.
Primo orientamento giurisprudenziale: compensi minimi non ribassabili
Un primo filone giurisprudenziale sostiene che i compensi minimi stabiliti dalle tariffe professionali debbano essere rispettati e non possano essere oggetto di ribassi. Questo approccio è stato adottato dal TAR Veneto e dal TAR Lazio in alcune recenti sentenze. Queste ultime hanno interpretato il nuovo Codice dei contratti pubblici come uno strumento per garantire il rispetto dell’equo compenso, in linea con la Legge 49/2023. Un orientamento, questo, che considera il compenso minimo come un diritto dei professionisti, che le pubbliche amministrazioni devono rispettare.
L’interpretazione – sostenuta anche dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri – suggerisce che i bandi per servizi di ingegneria e architettura possano essere formulati con un prezzo fisso per la componente professionale, non soggetto a ribassi, lasciando spazio alla competizione tra operatori solo per la qualità tecnica dell’offerta.
In questo modo, si tutela la dignità economica dei professionisti, consentendo però alla pubblica amministrazione di selezionare l’operatore migliore sulla base del rapporto qualità/prezzo. E’ di certo una lettura, codesta, che enfatizza l’importanza dell’equo compenso e impone che ogni deroga a tale principio sia motivata in modo approfondito.
Ne deriva una limitazione per le amministrazioni, che non possono applicare sconti sui compensi dei professionisti per incentivare la concorrenza. Questo approccio limita le possibilità di ribasso sui compensi stabiliti dai parametri ministeriali e lascia spazio solo a sconti su altri costi accessori.
Secondo orientamento giurisprudenziale: compensi minimi ribassabili
Un diverso orientamento, sostenuto dal TAR Campania e dal TAR Calabria, ritiene invece che l’equo compenso non debba essere inteso come un limite assoluto ai ribassi. Secondo questa interpretazione, la normativa sui contratti pubblici non vieta di applicare sconti sui compensi professionali. Questo però a patto che ciò non comprometta l’equilibrio economico del contratto.
I giudici che aderiscono a questa tesi sostengono che l’obiettivo della legge è quello di assicurare che i compensi siano adeguati, ma non necessariamente fissi, lasciando spazio alla possibilità di ribasso qualora ciò sia compatibile con l’equità complessiva dell’offerta.
Questa posizione tiene conto della necessità di mantenere un equilibrio tra la tutela del compenso dei professionisti e il rispetto delle norme europee in materia di concorrenza, che richiedono una certa flessibilità nei contratti pubblici. Gli sconti, in quest’ottica, sono ammessi a condizione che l’offerta risulti congrua, come valutato attraverso il subprocedimento di verifica dell’anomalia delle offerte previsto dal nuovo Codice.
Il TAR Calabria ha osservato che, sebbene la Legge 49/2023 sia successiva al nuovo Codice dei contratti pubblici, essa non stabilisce un divieto esplicito ai ribassi, suggerendo così che i due sistemi normativi possano coesistere. Tale interpretazione facilita la possibilità di ribasso sui compensi minimi, rendendo possibile alle pubbliche amministrazioni di ottenere prestazioni professionali a costi ridotti, pur rispettando le direttive di controllo della congruità stabilite dalla normativa.
Le Posizioni dell’ANAC: verso un chiarimento normativo
L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha più volte sottolineato l’importanza di una chiarificazione normativa in merito all’applicazione dell’equo compenso nelle procedure di gara pubblica. In una nota del 19 aprile 2024, ANAC ha evidenziato la necessità di coordinare la disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici con la Legge 49/2023, per evitare contrasti interpretativi che potrebbero compromettere la trasparenza e l’efficacia delle gare.
L’Autorità ritiene che il quadro normativo attuale presenti criticità interpretative che rendono difficile applicare l’equo compenso in modo uniforme, suggerendo che sarebbe opportuno un intervento legislativo per garantire una maggiore coerenza tra le due normative.
ANAC ha anche osservato che, in assenza di indicazioni precise, non è possibile escludere un operatore economico per aver offerto ribassi che incidano sul compenso professionale, come specificato nelle sue deliberazioni recenti. Tale posizione rispecchia un atteggiamento prudente, volto a evitare che le stazioni appaltanti adottino misure restrittive in mancanza di orientamenti consolidati.
ANAC ha sottolineato che il quadro normativo attuale può comportare rischi di incertezza giuridica. Rischi che si possono palesare soprattutto nelle procedure di gara che coinvolgono servizi di ingegneria e architettura. Proprio per questo ha invitato le istituzioni a una revisione normativa per chiarire definitivamente il rapporto tra l’equo compenso e i contratti pubblici.
Il progetto di Decreto Legislativo correttivo: novità e prospettive future
Il Consiglio dei Ministri, con lo schema di Decreto Legislativo approvato il 21 ottobre 2024, ha cercato di risolvere le problematiche sollevate da giurisprudenza e ANAC. Il testo prevede modifiche al nuovo Codice dei contratti pubblici. Prevede, infatti, l’introduzione di tre nuovi commi all’articolo 41, che intervengono direttamente sulla disciplina dell’equo compenso per i servizi di ingegneria e architettura.
Tra le novità più rilevanti, lo schema stabilisce che nelle procedure di gara basate sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa il 65% della componente “compensi” deve essere fisso e non soggetto a ribasso, lasciando solo il restante 35% ribassabile. Inoltre, per gli affidamenti diretti di servizi di ingegneria e architettura, i compensi possono essere ridotti entro il 20%.
Questo intervento normativo rappresenta un tentativo di risolvere le incertezze interpretative finora riscontrate. Introduce, infatti, parametri chiari e definiti per le gare pubbliche, soprattutto nei settori tecnici come ingegneria e architettura. La nuova disciplina, quindi, mira a bilanciare le esigenze di tutela dei professionisti con l’obiettivo di garantire gare pubbliche competitive. Allo stesso tempo, assicura che i compensi siano proporzionati alla prestazione offerta.
Il Futuro dell’Equo Compenso e l’Equilibrio tra Concorrenza e Tutela Professionale
L’equo compenso rappresenta una svolta importante nel riconoscimento del valore economico delle prestazioni professionali, soprattutto nei contratti con la pubblica amministrazione. L’applicazione pratica della normativa però solleva diverse questioni, soprattutto alla luce delle interpretazioni divergenti fornite dai tribunali e dalle autorità amministrative.
Le recenti modifiche proposte dal Consiglio dei Ministri suggeriscono un tentativo di risolvere queste problematiche, stabilendo una base normativa più chiara e precisa. Resta però da vedere se tali interventi saranno sufficienti a garantire un equilibrio tra la necessità di tutelare i compensi dei professionisti e la libertà delle amministrazioni di negoziare contratti competitivi.
L’interpretazione delle norme sull’equo compenso continuerà a rappresentare una sfida per giuristi, amministratori e professionisti in un contesto in cui il diritto europeo e quello nazionale cercano di armonizzare esigenze talvolta contrastanti.
