Responsabilità comunale per le morti da alluvione

Qual è la responsabilità comunale per le morti da alluvione? Chi risponde delle omissioni del Sindaco? Ecco cosa ha detto la Corte di Cassazione nella sentenza numero 4614 del 2024.

Il caso

B.B. ha intentato una causa presso il Tribunale di Salerno contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Comune di Sarno e il Sindaco A.A., richiedendo il risarcimento per i danni subiti a seguito della morte di alcuni familiari durante l’alluvione di Sarno del 5 maggio 1998. In quell’evento, morirono 137 persone e A.A. fu ritenuto penalmente responsabile per omicidio colposo plurimo, con condanna al risarcimento dei danni da quantificare in seguito.

Le Amministrazioni statali chiesero a loro volta il rimborso dei danni (regresso) dai coobbligati. Il Tribunale accolse la richiesta di B.B., condannando i convenuti a pagare solidalmente una somma specificata e, accogliendo la domanda di regresso, ordinò ad A.A. di rimborsare interamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al Ministero dell’Interno quanto avrebbero pagato a B.B., mentre respinse la richiesta di regresso contro il Comune di Sarno.

La Corte d’appello di Salerno, con sentenza n. 813/2022 del 23 giugno 2022, ha respinto l’appello della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Interno, che lamentavano il rigetto della loro domanda di regresso contro il Comune. La Corte ha spiegato che, in casi di responsabilità solidale con diverse basi di imputazione (diretta e indiretta), non è possibile per il responsabile per fatto altrui (indiretto) agire in regresso contro un altro responsabile indiretto, poiché quest’ultimo, essendo estraneo alla causazione del fatto illecito e responsabile senza colpa, non può essere soggetto al criterio di gravità della colpa o delle conseguenze. Tuttavia, è possibile per il responsabile indiretto agire contro l’autore diretto del danno per l’intera somma pagata al danneggiato, secondo l’art. 1298 del codice civile.

La Corte ha aggiunto che A.A., in qualità di Sindaco, era il responsabile diretto della morte dei congiunti di B.B., poiché aveva omesso di allertare la popolazione in tempo, inviando invece messaggi rassicuranti, non aveva ordinato l’evacuazione delle aree a rischio, non aveva convocato il comitato locale per la protezione civile e non aveva segnalato tempestivamente la gravità della situazione alla Prefettura di Salerno. Mentre A.A. è l’unico responsabile diretto, il Comune e le Amministrazioni statali sono responsabili civili indiretti per disposizione normativa (art. 28 della Costituzione), indipendentemente dalla colpa e dalle regole di causalità.

Infine, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno hanno presentato ricorso contro la sentenza d’appello, basandosi su due motivi. Il Comune di Sarno ha risposto con un controricorso. La discussione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, come previsto dall’art. 380-bis.1 del codice di procedura civile, senza che il Pubblico Ministero presso la Corte depositasse conclusioni scritte e senza che fossero depositate memorie.

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Responsabilità comunale per le morti da alluvione, motivi della decisione

Analizziamo insieme i motivi della decisione:

1. Violazione e/o falsa applicazione di norme: i ricorrenti denunciano una violazione e/o falsa applicazione di varie norme (art. 360, n. 3 c.p.c., artt. 28 Cost., 22 e 23 T.U. n. 3/1957, 185 c.p., 2043, 2049, 2055 c.c.) sostenendo che il Comune di Sarno ha una responsabilità diretta per fatti propri, in base all’art. 28 della Costituzione e alla giurisprudenza (Cass. Sez. Un., n. 13246/2019). Affermano che ciò è dovuto a un mancato esercizio di funzioni pubbliche, rendendo il Comune e le Amministrazioni statali direttamente responsabili per gli atti e le omissioni del Sindaco.
2. Presupposto dell’azione di regresso: concludono che, a causa di ciò, sussiste il presupposto per un’azione di regresso, ovvero un rimborso da parte di chi ha causato il danno.
3. Errore della Corte territoriale: nel secondo motivo, i ricorrenti sostengono che la Corte territoriale ha commesso un errore escludendo la possibilità di un’azione di regresso tra amministrazioni solidalmente coobbligate, nonostante la diversità dei titoli di responsabilità. Secondo loro, l’art. 2055 c.c. permetterebbe questa azione anche in presenza di responsabilità diverse, contrariamente a quanto stabilito per le obbligazioni contrattuali (art. 1298 c.c.).
4. Logica dell’ascrivibilità del fatto illecito: argomentano che l’art. 2055 c.c. si basa sulla logica dell’ascrivibilità del fatto illecito e del principio che nessuno può essere ritenuto responsabile oltre ciò che gli è oggettivamente addebitabile. Inoltre, il concetto di colpa nell’art. 2055 c.c. ha un carattere oggettivo di imputabilità, non legato alla responsabilità per fatto colpevole.
5. Criterio dell’entità delle conseguenze: per finire, osservano che il criterio dell’entità delle conseguenze è indipendente dalla colpa oggettiva e si riferisce alle conseguenze del fatto illecito in relazione alla posizione di controllo o garanzia del responsabile indiretto.

In sintesi, i ricorrenti chiedono il riconoscimento della responsabilità diretta del Comune di Sarno e delle Amministrazioni statali per le azioni del Sindaco e sostengono la possibilità di un’azione di regresso tra amministrazioni coobbligate solidali, anche in presenza di titoli di responsabilità diversi.

Responsabilità comunale per le morti da alluvione, fondatezza del primo motivo

La Corte ha stabilito che il primo motivo di ricorso è fondato, seguendo la giurisprudenza precedente (Cass. n. 35020, n. 35419, n. 35872, n. 36902 del 2022 e n. 365 del 2023) e i principi di diritto della Cassazione (Sez. Un., 16 maggio 2019, n. 13246). La questione riguarda la responsabilità della Pubblica Amministrazione (P.A.) per il comportamento penalmente illecito di un dipendente, che può essere classificato in due modi:

1. Attività provvedimentale: se l’azione si basa su un provvedimento amministrativo formale, esercitato nell’ambito dei poteri autoritativi e discrezionali, la responsabilità diretta dell’ente è ammessa a causa dell’immedesimazione organica.
2. Attività materiale: se l’azione è una mera attività materiale, non supportata da provvedimenti formali, si applica il principio della responsabilità indiretta per fatto del dipendente, simile a quella di un privato preponente, secondo l’art. 2049 c.c.

La sentenza n. 19507 del 2013 della Corte di Cassazione ha rilevato che il Sindaco A.A. non ha tenuto conto della “mappa dei rischi” e non ha adottato le misure necessarie durante un’emergenza, comportandosi in modo colposo e istituzionale, non meramente materiale.

La Corte ha ribadito che la responsabilità del Comune è diretta secondo l’art. 2043 c.c., anche in assenza di un provvedimento formale, quando il potere autoritativo avrebbe dovuto essere esercitato. Pertanto, non vi è ostacolo all’esercizio dell‘azione di regresso da parte delle Amministrazioni statali, come stabilito in precedenti sentenze (Cass. n. 856 del 1982, n. 17763 del 2005, n. 24802 del 2008, n. 24567 del 2017).

La responsabilità diretta sussiste non solo in presenza di un provvedimento formale ma anche quando l’esercizio del potere autoritativo è stato omesso illegittimamente. La ripartizione delle responsabilità tra gli enti, per quanto riguarda l’azione di regresso, è regolata dall’art. 2055 c.c.

In conclusione, la Corte ha accolto il primo motivo di ricorso, dichiarando assorbito il secondo, e ha cassato la sentenza impugnata, rinviando la causa ad altra Sezione della Corte d’appello di Salerno per ulteriori provvedimenti, comprese le spese del giudizio di legittimità.

Conclusioni e principio di diritto

Dal caso in esame, e come in precedenza aveva già ribadito la Cassazione, il Comune ha

“una responsabilità diretta per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all’amministrazione, tale da fare reputare sussistente l’immedesimazione organica con quest’ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo ma anche quando sia stato illegittimamente omesso l’esercizio del potere autoritativo”.