Avvocati di enti pubblici: quali sono i requisiti per l’iscrizione nell’elenco speciale

Il Consiglio Nazionale Forense, altresì denominato CNF, è intervenuto a chiarire le condizioni reputate necessarie per l’accesso nell’elenco speciale – annesso all’albo ai sensi dell’articolo 23 della legge n. 247/2012 con sentenza n. 170/2023, da parte degli avvocati di enti pubblici.

Chi sono gli avvocati degli enti pubblici

L’articolo 23 della legge professionale forense, ci dà un quadro giuridico chiaro circa la figura degli avvocati di enti pubblici. Con questa definizione si fa riferimento agli avvocati degli uffici legali istituiti presso enti pubblici, anche se trasformati in persone giuridiche di diritto privato, che godano della piena indipendenza e autonomia quando si parli di trattazione esclusiva degli affari legali dell’ente ed un compenso economico adeguato alla professione svolta, che siano iscritti in un elenco speciale annesso all’albo.

Per compiere determinate prestazioni che adesso vedremo e che sono adeguatamente indicate dall’articolo 2, l’iscrizione nel suddetto elenco è obbligatoria. Non meno importante è sottolineare che nel contratto di lavoro è garantita l’autonomia e l’indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell’avvocato.

Articolo 2 della legge professionale forense: figura giuridica e prestazioni dell’avvocato

Nell’articolo 2 della legge professionale forense, si delinea chiaramente il profilo giuridico dell’avvocato in riferimento anche alle prestazioni professionali che è autorizzato a svolgere. Stando ai dettami del suddetto articolo, si chiarisce anzitutto, che l’avvocato è un libero professionista che svolge in autonomia, libertà e indipendenza, le attività enunciate ai commi 5 e 6 e cioè:

•  la rappresentanza e la difesa nei giudizi davanti a tutti gli organi giurisdizionali e nelle procedure arbitrali rituali;
•  l’attività professionale di consulenza legale e di assistenza legale stragiudiziale, ove connessa all’attività giurisdizionale, se svolta in modo continuativo, sistematico e organizzato.

Nota di chiarimento: un avvocato può anche lecitamente stipulare rapporti di lavoro subordinato o procedere con la stipula di contratti di prestazione d’opera continuativa e coordinata che abbiano per oggetto l’assistenza legale stragiudiziale e la consulenza, nell’interesse esclusivo del soggetto nei confronti del quale l’opera viene prestata.

Fatto palese che il titolo di avvocato spetta solo agli avvocati di Stato o a coloro che siano iscritti in un albo circondariale (comma 7, art. 2 legge professionale forense), si specifica altresì che l’uso del titolo è vietato a chi sia stato radiato (comma 8, art. 2 legge professionale forense).

Condizioni di iscrizione all’albo circondariale

Il comma 3 dell’articolo 2 della legge professionale forense, chiarisce che per poter esercitare la professione di avvocato, è obbligatoria l’iscrizione ad un albo circondariale che accoglie solo chi è in possesso di una laurea in giurisprudenza, conseguita al termine di un iter universitario non inferiore a 4 anni e che abbia superato l’esame di Stato ovvero l’esame di abilitazione all’esercizio della professione forense.

Si prevede l’iscrizione anche per:

•  i professori universitari di ruolo, che abbiano insegnato per almeno 5 anni materie giuridiche. Restano iscritti agli albi circondariali coloro che, senza aver sostenuto l’esame di Stato, risultino iscritti alla data di entrata in vigore della presente legge;
• coloro che hanno svolto le funzioni di magistrato ordinario, di magistrato militare, di magistrato amministrativo o contabile, o di avvocato dello Stato, e che abbiano cessato le dette funzioni senza essere incorsi nel provvedimento disciplinare della censura o in provvedimenti disciplinari più gravi. L’iscritto, nei successivi due anni, non può esercitare la professione nei circondari nei quali ha svolto le proprie funzioni negli ultimi quattro anni antecedenti alla cessazione.

Premessa e requisiti enunciati dalla legge n. 247/2012, art 23

Fatta la premessa di cui sopra, passiamo ad elencare quelli che sono i requisiti imprescindibili per l’iscrizione all’elenco speciale secondo quanto previsto dall’art 23 della legge n. 247/2012:

• deve esistere, nell’ambito strutturale dell’ente pubblico, un ufficio legale che costituisca un’unità organica autonoma;
• colui che richiede l’iscrizione deve svolgere l’attività professionale per la trattazione delle cause e degli affari propri dell’ente in via esclusiva;
• il dipendente avvocato deve essere stabilmente assegnato all’ufficio legale.

Nella sentenza n. 170 del 14 settembre 2023, il CNF ha chiarito che costituiscono, poi, corollari di tali principi le ulteriori circostanze costituite dalla sostanziale estraneità del richiedente rispetto all’apparato amministrativo burocratico dell’Ente in posizione di indipendenza e di autonomia, con esclusione di ogni attività di gestione, allo scopo di evitare qualsiasi rischio di condizionamento nell’esercizio della sua attività professionale.

Il caso

Passiamo ad analizzare il caso in questione che ha richiesto l’intervento del CNF. Il COA, vale a dire il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, procedeva con la cancellazione dall’elenco speciale degli avvocati dipendenti di enti pubblici, di un Legale con questa motivazione: insussistenza dei requisiti previsti dall’articolo 23 della legge n. 247/2012 e che abbiamo elencato poco più sopra.

Più precisamente, la cancellazione dal suddetto elenco, avveniva perché l’avvocato in questione, un dipendente provinciale, difettava dei requisiti di autonomia, indipendenza ed estraneità all’apparato amministrativo dell’ente.
Il Legale impugna il provvedimento dinanzi al CNF.

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Dibattito e decisione

Il CNF, dopo aver analizzato il caso, decide di rigettare il ricorso adducendo questi argomenti come motivazione.

Il primo. L’avvocato in questione, inquadrato nella categoria D, godeva della Responsabilità del Servizio Avvocatura. Attenzione però, perché il suo contratto di lavoro escludeva l’autonomia tecnica e intellettuale dello stesso, prevedendo che “il Dirigente della struttura organizzativa cui è assegnato il dipendente esercita il potere determinativo dell’oggetto del presente contratto. Lo stesso dirigente esercita anche i poteri modificativi dell’oggetto del contratto attraverso l’assegnazione delle mansioni superiori nel rispetto della specifica disciplina prevista sia dal D.Lgs. 165/2001 e successive modificazioni e integrazioni, che dai contratti collettivi”.

In merito invece alla trattazione degli affari legali dell’ente e alla loro esclusiva adibizione, il CNF con il parere n. 3/2018, si è espresso così, parlando di esclusione tra compatibilità dell’esercizio della funzione disciplinare con l’adibizione esclusiva alla trattazione degli affari legali dichiarando che devono:

“sussistere le ulteriori circostanze costituite dalla sostanziale estraneità del richiedente rispetto all’apparato amministrativo-burocratico dell’Ente, in posizione di indipendenza e di autonomia, con esclusione di ogni attività di gestione allo scopo di evitare qualsiasi rischio di condizionamento nell’esercizio della sua attività professionale”.

Cosa significa questo? Che un avvocato dipendente, essendo rappresentante dell’Ente solo in ambito processuale, non è legittimato a svolgere tali attività nei confronti di altri dipendenti. Non esiste poi un ufficio costituito stabilmente e caratterizzato da autonomia poiché l’ufficio risulta inquadrato nel settore della Presidenza della Provincia.

In conclusione, non risultano rispettati i requisiti di estraneità sostanziale dell’avvocato rispetto all’Ente e al suo apparato burocratico e amministrativo né tantomeno la posizione di autonomia e indipendenza così come – la trattazione esclusiva degli affari legali dell’ente considerando lo svolgimento anche di ulteriori attività.