Dott. Michele De Luca
La Giurisprudenza di Legittimità si è da ultimo pronunziata sul caso della carenza d’aree di libero parcheggio, e, nella fattispecie, se debba o meno valere l’irrogazione della sanzione per l’automobilista che, in presenza di detta carenza, abbia comunque parcheggiato l’auto nelle strisce blu, mancando d’esibire il tagliando, ricevuta d’avvenuto pagamento della sosta.
Laddove manchino degli stalli a sosta libera, stando a quanto normativamente previsto, e subentri una sanzione per l’utente, al Comune spetta l’onere della prova d’aver adempiuto ai propri obblighi legali. L’opponente, infatti, potrebbe lamentare la mancanza di un’area adibita a parcheggio libero, ed è in quell’ipotesi che l’Ente comunale dovrà provare, specificamente, la sussistenza di una delibera che esclusa l’obbligo di riserva ex art. 7 del Codice della Strada.
In pratica, il Comune dovrà provare di trovarsi in una posizione legittima, in mancanza della quale la sanzione non trova ragion d’essere.
Il comma 8 dell’art.7 del Codice della Strada
Analizzando la questione più nel dettaglio, partiamo dal principio: il Comune, nelle zone nel quale il medesimo detiene l’esercizio di parcheggi custoditi, ha l’obbligo di riservare un’area d’adeguata ampiezza alla sosta libera. Lo prevede l’art. 7, comma 8, del C.d.S. Vi sono comunque delle importanti eccezioni, e parliamo dei casi nei quali il parcheggio sia compreso in un’area pedonale, ZTL (Zone a Traffico Limitato, in determinati orari o a determinate categorie d’utenti) o zona “A” (area di rilevanza storica, artistica o ambientale). O anche in zone particolarmente rilevanti a livello urbanistico. Queste ultime, dovranno essere opportunamente individuate dalla Giunta, ed appositamente delimitate. Naturalmente, non a totale discrezione, ma con in dotazione il requisito attinente alla presenza d’esigenze e condizioni particolari di traffico.
Il comma 8 dell’art.7 C.d.S., inerentemente alla zona A, stabilisce che possano rientrarvi le aree di rilevanza storica, e quindi caratterizzate da edifici o contesti di valore storico-culturale. Ma anche aree d’interesse artistico, dotate di beni architettonici o urbanistici di pregio (tanto per intenderci, anche costruzioni moderne che abbiano un design innovativo o comunque contraddistinte da canoni artistici). E, infine, le aree d’interesse ambientale, con riferimento al valore paesaggistico o naturale elevato.
Il Decreto ministeriale n.1444/1968 e il ruolo dei PRG
Sempre a regolazione delle zone A, interviene il Decreto ministeriale n.1444 del 1968, una normativa urbanistica che specifica le caratteristiche delle zone A, intendendole come “parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale”, ed effettua un riferimento, per la tutela, e le estende alle aree circostanti che, seppur non dotate della stessa rilevanza, possono tuttavia influire sulla tutela del patrimonio storico-culturale, artistico o naturale-paesaggistico. Vi sono poi i Piani Regolatori Comunali (PRG) che sono i mezzi con cui i comuni identificano e delimitano le aree suddette, anche in accompagnamento ad appositi regolamenti comunali. Fra gli stessi, come avremo modo d’osservare a breve, vi dovrebbe essere una delibera che esenti il Comune medesimo dalla previsione di aree di libero parcheggio, proporzionalmente e nelle vicinanze di quelle a pagamento.
Le considerazioni sulle “particolari condizioni di traffico” e le anticipazioni sulla sentenza
Riguardo alle particolari condizioni di traffico, il medesimo requisito viene considerato ontologicamente esistente, ed incorporato nella prima ipotesi, quella relativa alla sussistenza di determinate esigenze. La carenza, sul piano legislativo, si è riscontrata piuttosto a proposito delle “zone di particolare rilievo urbanistico”.
Quanto appena affermato, a proposito dello stato di chiarezza della legge in vigore, è stato in parte oggetto della delibera emessa dalla Seconda Sezione civile della Corte di Cassazione, attraverso l’ordinanza n. 20293/2024, datata 23 luglio. La conclusione di detto provvedimento risiede nel fatto che, in ambito del giudizio d’opposizione al verbale d’accertamento dell’infrazione al Codice della Strada, è posta in carico all’autorità amministrativa il dovere di provare l’esistenza di una delibera esistente la sussistenza dell’obbligo qui trattato. Certo, dovrebbe sempre esservi, da parte del ricorrente, la specifica contestazione della mancata riserva dell’area destinata a parcheggio libero, senza la quale non è possibile procedere in tal senso.
Il caso della riscontrata mancanza d’aree di libero parcheggio
Vediamo ora qual è il caso che ha portato ad una simile decisione della Suprema Corte. L’opposizione rilevata è stata quella di una ricorrente contro tre verbali d’accertamento, da ella ricevuti per violazione dell’art. 7 del C.d.S. Oggetto della contestazione era il parcheggio della vettura negli stalli di sosta oraria e a pagamento, senza la prescritta esposizione del biglietto.
Nel merito, la donna lamentava una carenza di spazi di libera sosta nelle vie limitrofe, carenza che sarebbe stata direttamente imputabile ad una delibera della giunta comunale del 1995. La suddetta delibera era a contrasto con quanto esplicitamente affermato dal già citato art. 7, comma 8 del C.d.S., che appunto prescrive la presenza di spazi di libero parcheggio, salvo la particolarità di esigenze addotte (ma non era il caso in questione, poiché la delibera non rimandava a nessuno stato del genere, non effettuando il richiamo a nessuna giustificazione).
La donna riteneva quindi illegittimo l’atto del ’95, oltre a quelli emanati sulla base del predetto, e ha deciso di presentare ricorso al giudice ordinario, con la richiesta d’annullamento delle sanzioni che le erano state comminate.
L’opposizione in sede ordinaria subì il rigetto, ma diversamente sono andate le cose in sede d’appello. Il Tribunale di Catania, nella stessa sede, ha ritenuto la delibera della giunta come mancante di giustificazione per quel che riguardava la mancata osservazione dell’obbligo della riserva ex art.7 C.d.S. Il verdetto del Tribunale di Catania era quindi confermativo della lettura data dalla parte ricorrente, ritenendo il provvedimento in questione da disapplicare, poiché emanato con vizio di potere.
A quel punto, il Comune di Catania ricorreva per Cassazione, e vantava due motivi nel corrispettivo ricorso presentato.
Aree di libero parcheggio in carenza, le motivazioni del ricorso del Comune
Il primo motivo del ricorso risiedeva nel fatto che, ad avviso del Comune, il Tribunale aveva considerato unicamente la delibera della Giunta, e non anche il fatto che, i verbali contestati alla parte ricorrente nelle prime due sedi giurisdizionali, fossero stati emessi in zona A. La stessa zona, delimitata come centro storico, non comportava alcun obbligo per il Comune a riservare spazi di libera sosta, in un numero proporzionato a quelli a pagamento. La previsione era la stessa di quanto previsto per zone dal particolare valore artistico o pregio ambientale, con relative zone limitrofe.
Con il secondo motivo, il Comune puntava ad ottenere l’inversione dell’onere probatorio, richiamandosi in ciò al principio generale. Secondo lo stesso, grava proprio su chi contesta la sussistenza del vizio, l’onere di provare un operato illegittimo da parte dell’Ente.
E, d’altro, canto, nel testo della sentenza del Tribunale mancavano riferimenti a presunti errori del Comune nell’indicazione, dell’area perimetrata, come dotata di particolari esigenze e condizioni di traffico. Inoltre, sempre per come fatto valere dal Comune, neppure la parte avversa aveva dato una prova. Nel merito, non aveva provato la non sussistenza, per quell’area, dei requisiti legali, una prova che ad essa sarebbe spettata, visto che era stata l’attore nel primo giudizio, e avrebbe dovuto provare una condotta illegittima dell’Amministrazione. Nel complesso, non solo il Comune non ammetteva le ragioni dell’opposizione, ma lamentava un’illegittima ingerenza della Giurisprudenza ordinaria nel potere discrezionale in capo allo stesso Comune.
Aree di libero parcheggio e parcheggio con custodia, tra regole ed eccezioni
Tornando sulla questione della regola e delle eccezioni, ci si è mossi dalla lettura combinata dei commi 8 e 9 dell’art.7 C.d.S, dalla quale si evince la regola generale, per i Comuni, di riservare degli spazi di sosta liberi proporzionalmente a quelli a pagamento, nelle zone dove l’ente si assume l’esercizio diretto del parcheggio con custodia.
Vi sono, come già fatto presente, due eccezioni. Per la prima, l’area di parcheggio è collocata in zona pedonale, o sottoposta comunque a traffico limitato, o nella “zona A”. L’ultima categoria nominata è comprensiva delle aree d’interesse storico, artistico e/o valenza ambientale. Esenzione che si applica altresì nelle aree limitrofe.
C’è poi l’altro requisito, per il quale sono esentate dalla prescrizione le zone di rilevanza urbanistica, ove si registrino esigenze e condizioni di traffico peculiari, zone individuate e perimetrate come tali dalla giunta.
L’ultimo requisito ricorre sempre nelle ipotesi riportate nel primo, in quanto proprio il secondo viene considerato esistente, sul piano ontologico, già nella prima ipotesi. Ma, al di là dell’ambito del secondo ricoperto dal primo punto, ci sono degli altri possibili ambiti applicativi, vista la genericità della “particolare rilevanza urbanistica. Una volta presentata tale precisazione, vediamo cosa ha affermato la Corte di Cassazione nel verdetto emesso.
Necessità o meno di aree di libero parcheggio nella giurisprudenza di legittimità
Per la Giurisprudenza di legittimità, qualora l’area in questione sia inclusa tra le aree a parcheggio ZTL, area pedonale o zona A, ciò basta a sollevare il Comune da qualsivoglia responsabilità, laddove non siano stati previsti parcheggi gratuiti.
Ma negli altri casi di “rilevanza urbanistica” che fuoriescono dai predetti e dunque si rifanno al requisito successivo, le ragioni particolari dovranno essere dichiaratamente motivate dall’ente comunale. La Corte rinviene dunque in ciò un’eccezione a quella che è la regola generale.
Le origini della lettura fornita
La lettura deriva dal combinato disposto dei commi 8 e 9 dell’art.7 C.d.S., ed oltretutto dalle precedenti pronunce della Cassazione medesima. Si parla delle sentenze n.18575/2014 (pronuncia del 3 settembre), e n.22793/2014 (pronuncia del 27 ottobre). È con la pronuncia n.18575/2014 che si è introdotto nell’ordinamento il principio per il quale il verbale è da ritenersi nullo, qualora il Comune non provi l’esistenza di aree di sosta libere nelle immediate vicinanza di quelle a pagamento. Con la pronuncia n.22793/2014, è stato sancito dalla Suprema Corte il principio secondo cui il controllo giudiziale, in casi analoghi, non può estendersi ad eventuali vizi di legittimità della delibera comunale in oggetto.
Le considerazioni della Cassazione sul ricorso in Tribunale
Rientrando nel merito della presente pronuncia, da ultimo intervenuta, la Cassazione, a Sezioni Unite, si è pronunciata innanzitutto sulla sosta della vettura in mancata osservanza delle fasce orarie, fissate da ordinanza del sindaco. In quel caso, nel ricorso presentato in Tribunale, era pur vero, come fatto presente dal Comune, che il controllo giudiziale non avrebbe potuto esercitarsi sull’esercizio del potere discrezionale amministrativo. Ma, per altro verso, lo stesso controllo è consentito sui vizi di legittimità eventuali del provvedimento stesso. Anche se limitatamente a ciò che riguarda la ragione della sua disapplicazione in relazione al caso concreto (quello oggetto di ricorso, ovvero la contestazione della sanzione comminata).
Il principio che attiene la legittimità di controllo menzionata, sull’atto amministrativo, non è nuovo, ma richiamato dalla Cassazione relativamente ad una sua precedente pronuncia a sezioni unite, nel dettaglio la Sentenza n.116 del 2007.
Il nuovo principio di diritto sancito dalla Cassazione
Quanto considerato inizialmente dalla Suprema Corte sulla predisposizione d’aree di libero parcheggio, costituisce il presupposto per l’enunciazione del nuovo principio di diritto. Stando ad esso, nell’ambito del giudizio d’opposizione al verbale d’accertamento di un’infrazione del Codice della Strada, nel caso intervenga la specifica ed espressa contestazione dell’opponente (avente ad oggetto la mancata riserva di un’area adeguata destinata a libero parcheggio), l’onere della prova è a carico dell’autorità amministrativa. L’autorità, nello specifico, dovrà dimostrare che vi sia una delibera escludente la sussistenza del suddetto obbligo, ex art. 7, co. 7 e 8 C.d.S.
Muovendo da tali considerazioni la Cassazione enuncia il principio di diritto secondo cui, nel giudizio d’opposizione al verbale d’accertamento di un’infrazione del codice della strada, a fronte di una specifica contestazione dell’opponente che lamenti la mancata riserva di un’adeguata area destinata a parcheggio libero, grava sull’autorità amministrativa opposta la prova dell’esistenza della delibera che escluda la sussistenza di tale obbligo ai sensi dell’art. 7, comma 8, C.d.S.
L’errore nel giudizio in Tribunale
Nella fattispecie che qui stiamo trattando, nel giudizio di ricorso in Tribunale, il magistrato preposto avrebbe ad ogni modo commesso un errore, in base alla lettura data nel giudizio di legittimità. L’esito, in definitiva, verteva, come nella successiva pronunzia della Suprema Corte, sull’accoglimento delle ragioni presentate dalla ricorrente, e quindi l’annullamento della sanzione. Quel che cambia, è però il presupposto. L’annullamento della sanzione, all’esito del ricorso in Tribunale, era derivante dalla disapplicazione della delibera di Giunta, per il solo fatto di essere carente di motivazione sulle particolari esigenze in capo alle aree di rilevanza urbanistica.
Quel che invece non è stato valutato dal Tribunale, è come la motivazione non sia richiesta nel caso trattato, poiché il parcheggio del quale l’utente aveva fruito era in zona A, ossia d’interesse storico e classificata come tale. Ma oggetto d’indagine doveva essere esattamente il corretto operato dell’Amministrazione a proposito della delibera d’esonero, che pur doveva essere presente. In altre parole, seppur non occorresse una motivazione, occorreva comunque una delibera.
La pronuncia conclusiva della Corte di Cassazione
Il Comune, oltre alle ragioni esposte, avrebbe dovuto dare prova ai sensi dell’art.2697 del Codice Civile (disposizione codicistica dell’onere della prova) nel terzo grado di giudizio davanti alla Cassazione, in qualità d’attore in giudizio. Una ragione, quest’ultima, che si aggiunge alla precedente già enunciata. Si è avuto pertanto il rigetto del ricorso avanzato dal Comune, e la sentenza impugnata è stata cassata e rinviata al Tribunale di Catania che dovrà giudicarvi nuovamente e in diversa composizione. Alla stessa corte è stato rinviato altresì il giudizio sull’attribuzione delle spese del giudizio di legittimità.
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